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“郡縣治,天下無不治?！痹诩哟蠼鹑诠┙o側(cè)改革、更多金融資源配置向小微企業(yè)和三農(nóng)等領(lǐng)域傾斜的形勢下，如何加強(qiáng)對遍及省市縣金融市場的監(jiān)管，是本輪銀保監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)改革的題中之義?！敦?cái)經(jīng)》雜志記者獨(dú)家獲悉，近日已下發(fā)的銀保監(jiān)局 “三定”方案，勾勒出省、市、縣三級監(jiān)管矩陣和監(jiān)管半徑，并增設(shè)普惠金融處，將普惠金融的監(jiān)管進(jìn)一步下沉。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志記者了解，與以往監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革最大的不同之處在于，本次銀保監(jiān)管系統(tǒng)改革強(qiáng)調(diào)對口監(jiān)管，在職能部門設(shè)置上采取了功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重的原則。在銀保監(jiān)局 “三定”方案中，包括省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）級和市級派出機(jī)構(gòu)兩個(gè)監(jiān)管層級的職能、機(jī)構(gòu)和編制即所謂“三定”的內(nèi)容，此外，還下發(fā)了縣級派出機(jī)構(gòu)整合方案。
值得注意的是，目前方案中，縣支局暫不設(shè)置，而是設(shè)置非法人機(jī)構(gòu)性質(zhì)的監(jiān)管組，作為縣級派出機(jī)構(gòu)改革重組的暫行措施。
2月22日，中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)舉行第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌金融管理資源，加強(qiáng)基層金融監(jiān)管力量，強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任，做到抓小抓早、防微杜漸。
銀保監(jiān)會副主席王兆星3月9日在人民大會堂接受《證券時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，銀保監(jiān)會在制定“三定方案”和機(jī)構(gòu)改革重組過程中，也在研究如何加強(qiáng)基層監(jiān)管力量尤其是市縣的金融監(jiān)管力量，將與地方金融監(jiān)管部門加強(qiáng)配合，加強(qiáng)對地方金融活動的監(jiān)管。
據(jù)多位接近監(jiān)管系統(tǒng)的人士透露，銀保監(jiān)會亦在研究和論證對保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行屬地監(jiān)管的可能性，但對于何時(shí)設(shè)置縣支局以及是否會劃轉(zhuǎn)縣人行的人員，目前尚無定論。既要防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)膨脹和滋生冗員，又要實(shí)施金融監(jiān)管全覆蓋，“基層金融監(jiān)管體制改革很難一步到位，需要理順其中的很多監(jiān)管邏輯，尤其是對于一些新的金融業(yè)態(tài)。”一位監(jiān)管系統(tǒng)的人士表示。
亦有一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，從本次改革的情況來看，并未對現(xiàn)有金融監(jiān)管體制和金融監(jiān)管法制格局進(jìn)行根本性大調(diào)整，過渡色彩濃厚，尤其是對縣級監(jiān)管模式改革應(yīng)是當(dāng)下的權(quán)宜之計(jì)，未來是否會推出改革的2.0版本，值得期待。
部門設(shè)置：功能監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重
《財(cái)經(jīng)》雜志記者獲悉，36家銀保監(jiān)局各自上報(bào)的“三定”方案，上月底已由銀保監(jiān)會同批下發(fā)到各局。
與銀保監(jiān)會按“26+1”設(shè)置內(nèi)設(shè)部門的格局不同，36家省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）銀保監(jiān)局的內(nèi)設(shè)部門按照“22+2” 來設(shè)置，即：設(shè)置8個(gè)功能監(jiān)管類處室、10個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管類處室和4個(gè)支持保障類處室。此外，在22個(gè)處室之外，36家銀保監(jiān)局還設(shè)立巡察辦和工會兩個(gè)部門。
其中，功能監(jiān)管類處室包括辦公室、政策法規(guī)處（創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管處）、統(tǒng)信處、普惠金融處、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處、銀行機(jī)構(gòu)檢查處、非銀行機(jī)構(gòu)檢查處，以及重大風(fēng)險(xiǎn)事件與案件稽查處等。
機(jī)構(gòu)監(jiān)管類則大致包括政策性銀行、國有銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)、外資銀行、其他非銀行金融機(jī)構(gòu)、人身保險(xiǎn)監(jiān)管、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)監(jiān)管和保險(xiǎn)中介監(jiān)管等處室。
據(jù)了解，在22個(gè)處室的總量限額之內(nèi)，各銀保監(jiān)局可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龅膶?shí)際情況和監(jiān)管需要，靈活設(shè)置一些處室，比如，可設(shè)立保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管處、法人監(jiān)管處（對口銀保監(jiān)會公司治理部）、自貿(mào)區(qū)監(jiān)管處、金融租賃公司監(jiān)管處或財(cái)務(wù)公司監(jiān)管處等。
事實(shí)上，原銀監(jiān)局在處室設(shè)置上，各地便各有不同，比如，上海局設(shè)有自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管處，天津局設(shè)有金融租賃公司監(jiān)管處等，河北局設(shè)有直管監(jiān)管協(xié)調(diào)處等。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，此前在部門設(shè)置中，銀監(jiān)系統(tǒng)主要按機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主、保監(jiān)系統(tǒng)則主要以功能監(jiān)管為主，此次改革和整合后，實(shí)行功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重的構(gòu)架，體現(xiàn)了在當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革中對口監(jiān)管的原則，也便于厘清職責(zé)分工。
此外，銀保監(jiān)局“三定”方案允許可以根據(jù)需要設(shè)置公司治理處，而銀保監(jiān)會的公司治理部亦為機(jī)構(gòu)改革后新設(shè)的重要部門之一。一位金融業(yè)人士指出，公司治理完善是金融監(jiān)管的前提，允許銀保監(jiān)局設(shè)置公司治理處，顯示出對于監(jiān)管部門對于完善和加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)公司治理的重視。
據(jù)了解，在銀保監(jiān)分局的部門設(shè)置上，則為10個(gè)處室，其中，設(shè)有一個(gè)保險(xiǎn)科，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐谋ｋU(xiǎn)市場和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。不過亦可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)立非銀檢查科，將保險(xiǎn)的監(jiān)管職能納入其中。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，原保監(jiān)會共有13家地市級分局，原銀監(jiān)會則有306個(gè)銀監(jiān)分局。這意味著，13家原保監(jiān)分局的處室與人員將與當(dāng)?shù)氐脑y監(jiān)分局進(jìn)行整合，而未設(shè)保監(jiān)分局則將新增保險(xiǎn)監(jiān)管職能和監(jiān)管隊(duì)伍。
局長“一正三副”，人員超編不分流
隨著銀保監(jiān)局“三定”方案出爐，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和崗位也將陸續(xù)敲定。去年12月銀保監(jiān)局掛牌后，各局正、副負(fù)責(zé)人公布的主要是黨內(nèi)職務(wù)，比如一把手是黨委書記的身份，副職則是黨委委員的身份。隨著“三定”方案發(fā)布后，各局局長的行政職務(wù)也將正式履行。
首設(shè)普惠金融監(jiān)管處
在銀保監(jiān)局的職能部門設(shè)置中，值得關(guān)注的是此次首設(shè)的普惠金融監(jiān)管處。“設(shè)置這個(gè)處室，是去年底前就確定的，以便加強(qiáng)對普惠金融的監(jiān)管力度和協(xié)調(diào)，同時(shí)也體現(xiàn)了對口監(jiān)管的要求?！币晃汇y保監(jiān)系統(tǒng)人士透露。
在銀保監(jiān)會的“三定”方案中，普惠金部的定位是對口指導(dǎo)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和特殊群體的金融服務(wù)工作。
據(jù)了解，2015年原銀監(jiān)會機(jī)構(gòu)改革時(shí)，為了加強(qiáng)對小微、三農(nóng)等薄弱環(huán)節(jié)服務(wù)和小貸、融資性擔(dān)保公司等非持牌機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，并對首次納入的P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行監(jiān)管，增設(shè)了銀行業(yè)普惠金融工作部，將原銀監(jiān)會監(jiān)管二部的小企業(yè)辦、合作部的農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管處、融資性擔(dān)保部以及新成立的小貸公司協(xié)會、網(wǎng)貸監(jiān)管（指P2P）等功能進(jìn)行整合和處室劃轉(zhuǎn)。
據(jù)銀保監(jiān)系統(tǒng)人士表示，雖然原銀監(jiān)會設(shè)了普惠金融部，但原銀監(jiān)局并未單設(shè)對口的處室，相關(guān)的監(jiān)管功能分散在不同的處室。
近年來，隨著普惠金融的勃興，多層次的普惠金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品供給市場正在形成。不過由于普惠金融的服務(wù)對象金融常識相對匱乏、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)亦容易積聚。近年來，P2P跑路風(fēng)潮中，相關(guān)的維權(quán)事件不斷發(fā)生。
在2018年鳳凰網(wǎng)舉辦的“第二屆新金融·普惠實(shí)踐峰會”上，中國政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院院長李愛君表示，傳統(tǒng)金融是審慎監(jiān)管，重點(diǎn)是監(jiān)管金融交易的供給方，而行為監(jiān)管是通過保護(hù)消費(fèi)者來監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，從而防范風(fēng)險(xiǎn)。在其看來，實(shí)現(xiàn)普惠金融的一個(gè)路徑便是行為監(jiān)管，通過發(fā)布行為準(zhǔn)則和產(chǎn)品準(zhǔn)則，對金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為和金融產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范和干預(yù)。
在李愛君看來，普惠金融的行為監(jiān)管的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一是監(jiān)督監(jiān)查，二是消費(fèi)者金融教育，三是金融糾紛的調(diào)解機(jī)制。
去年以來，已有數(shù)家銀行設(shè)立了普惠金融事業(yè)部，亦有一些銀行的分支機(jī)構(gòu)下沉延伸，設(shè)立了小微金融業(yè)務(wù)中心或小微專營團(tuán)隊(duì)。對于此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，便落在銀保監(jiān)派出機(jī)構(gòu)的身上。一位地方金融監(jiān)管系統(tǒng)人士表示，成立普惠金融監(jiān)管處，便于實(shí)施對口監(jiān)管和明確監(jiān)管職責(zé)，也便于與各地相繼成立的當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管局加強(qiáng)協(xié)調(diào)。
暫不設(shè)縣局，改設(shè)監(jiān)管組
在銀保監(jiān)派出機(jī)構(gòu)改革中，尤為人關(guān)注的是縣級派出機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的問題，此前業(yè)界傳出多個(gè)版本。
據(jù)了解，根據(jù)本次下發(fā)的縣級派出機(jī)構(gòu)整合方案，此前業(yè)內(nèi)傳出的縣支局將暫不設(shè)置，而是在原銀監(jiān)會監(jiān)管辦事處的基礎(chǔ)上改設(shè)監(jiān)管組，作為非法人機(jī)構(gòu)。
根據(jù)原銀監(jiān)會2017年年報(bào)，銀監(jiān)系統(tǒng)共有1730個(gè)監(jiān)管辦事處，監(jiān)管辦事處的員工作為最基層的監(jiān)管隊(duì)伍，作為縣域銀行業(yè)監(jiān)管的主力。
2006年3月，銀監(jiān)會系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)到各銀監(jiān)局的一份《關(guān)于監(jiān)管辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整和人力資源整合的指導(dǎo)意見》，對監(jiān)管辦事處實(shí)行做強(qiáng)、撤并和分離三種整合模式。
據(jù)一位地方監(jiān)管系統(tǒng)人士介紹，從各地的原銀監(jiān)監(jiān)管辦事處的實(shí)施情況來看，資源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人，還有一些辦事處實(shí)行所謂的集中辦公，即名義上是縣級辦事處，實(shí)則集中在市局辦公。由于沒有監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限，監(jiān)管辦事處一直處于頗為尷尬的境地。
據(jù)了解，此前監(jiān)管部門曾討論過將人行縣支行人員劃轉(zhuǎn)給銀保監(jiān)縣支局的可能性。不過，從《財(cái)經(jīng)》雜志記者了解的情況，目前在劃轉(zhuǎn)問題上各方尚未達(dá)成一致。一位接近監(jiān)管的人士透露，目前設(shè)立不作為法人機(jī)構(gòu)的縣級監(jiān)管組，既可以防止機(jī)構(gòu)膨脹的可能性，又為未來的改革提供了靈活性，是當(dāng)下可進(jìn)可退的最優(yōu)選擇。
除了縣級派出機(jī)構(gòu)目前選擇了權(quán)宜之計(jì)，對于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是否采取屬地監(jiān)管，亦在討論之列。據(jù)多位監(jiān)管系統(tǒng)的人士透露，銀保監(jiān)會就保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施屬地監(jiān)管，已研究和討論多時(shí)，但目前尚未形成明晰而確定的意見和文件。
據(jù)了解，原銀監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地監(jiān)管，而原保監(jiān)會此前亦進(jìn)行過相關(guān)的探索。比如， 曾在吉林試點(diǎn)安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的屬地化監(jiān)管，2014年12月則下發(fā)《關(guān)于保險(xiǎn)資金運(yùn)用屬地監(jiān)管試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，授權(quán)北京、上海、江蘇、湖北、廣東和深圳六地的保監(jiān)局，對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、股權(quán)、不動產(chǎn)等投資項(xiàng)目和保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
據(jù)一些保險(xiǎn)業(yè)人士表示，從此前原保監(jiān)會試點(diǎn)的這兩次屬地監(jiān)管的效果來看，并未達(dá)到預(yù)期效果。除了監(jiān)管人才和相關(guān)制度跟不上以外，最核心的問題在于明確監(jiān)管權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力放下去、責(zé)任擔(dān)起來”。
亦有一些保險(xiǎn)業(yè)人士認(rèn)為，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)務(wù)和投資權(quán)限上收總公司，分支機(jī)構(gòu)只有銷售誤導(dǎo)等市場風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行屬地監(jiān)管似無必要，這亦是屬地監(jiān)管多年來很難推行的原因之一。
不過，有銀保監(jiān)管系統(tǒng)人士建議，可以探索實(shí)施派出機(jī)構(gòu)分類授權(quán)，根據(jù)各地監(jiān)管力量、轄區(qū)市場規(guī)模、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)特征等因素，確定不同派出機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。
在縣域監(jiān)管資源有限，監(jiān)管任務(wù)繁重的情況下，如何構(gòu)建縣域金融監(jiān)管體制，地方金融監(jiān)管部門將發(fā)揮什么樣的作用？
有業(yè)內(nèi)人士指出，如何在有限的監(jiān)管資源下，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，尋求監(jiān)管合力，才能更好地應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)主體類型、發(fā)展模式、風(fēng)險(xiǎn)特征等日益多樣化、復(fù)雜化，給監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。
北京市副市長殷勇在2018年10月13日召開的中國財(cái)富管理50人論壇第六屆年會上表示，當(dāng)下地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制需要進(jìn)一步完善，建議將直接從事監(jiān)管的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)一步下沉落地，直接參與到地方金融監(jiān)管的日?；顒?，作為地方金融監(jiān)管的有效組成部分開展履職。
