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中央嚴(yán)打地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保，效果顯現(xiàn)但仍難杜絕。
6月20日，審計署審計長胡澤君向全國人大作《國務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《報告》）。報告稱，2018年一季度重點審計了5個省本級、36個市本級和25個縣級政府債務(wù)的管理情況，仍發(fā)現(xiàn)5個地區(qū)2017年8月以后違規(guī)舉債32.38億元，還有3個地區(qū)政府違規(guī)提供擔(dān)保9.78億元，違法違規(guī)舉債擔(dān)?？偨痤~約42億元。
新預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債唯一合法手段是發(fā)行地方政府債券，除此之外的其他任何舉債方式、任何擔(dān)保行為都被嚴(yán)格禁止。但由于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)政績沖動、項目實施責(zé)任不落實、一些金融機構(gòu)推波助瀾等多重因素作用下，地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為仍時有出現(xiàn)。
在防風(fēng)險攻堅戰(zhàn)下，為了遏制地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保，去年多部委聯(lián)手掀起一場地方政府債務(wù)治理風(fēng)暴，包括地方政府借融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）模式、政府性基金和政府購買服務(wù)方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工作也已經(jīng)開展，重慶、河南、山東等地違法違規(guī)舉債擔(dān)保相關(guān)負(fù)責(zé)人遭撤職等處理，地方債首次明確“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”。
《報告》稱，2017年7月全國金融工作會議后，相關(guān)地區(qū)風(fēng)險防范意識進(jìn)一步增強，舉債沖動得到有效遏制，違規(guī)舉債問題明顯減少，目前債務(wù)風(fēng)險正得到有序有效防控。
連續(xù)三季度跟蹤審計均發(fā)現(xiàn)違法舉債
然而地方債高壓監(jiān)管態(tài)勢下，違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為仍然時有發(fā)生，審計署連續(xù)三個季度跟蹤審計均發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)舉債擔(dān)保情況。
6月20日，審計署公布的《2018年第一季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》指出，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區(qū)通過向企業(yè)借款等方式違規(guī)舉借政府性債務(wù)19.7億元。
4月18日，審計署發(fā)布了《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果》，揭露了湖南省邵陽市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、寧夏回族自治區(qū)銀川市西夏區(qū)等6市縣，通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。
審計署在去年底公布的《2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結(jié)果》，披露了地方政府違規(guī)舉債的情況，首次揭露地方舉債手法。其中，海南、江西、陜西、甘肅、湖南5省份的5個市縣，通過出具承諾函等手段違規(guī)舉借政府性債務(wù)64.32億元。
第一財經(jīng)記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在目前已公開披露的10余起地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保案例中，地方政府融資平臺公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道最終向金融機構(gòu)借款，或是最終的借款對象。其次是地方政府直接向企業(yè)借款。
地方政府借助地方融資平臺公司籌資屢見不鮮。根據(jù)審計署最新披露的案例，2017 年 8 月至12 月，黑龍江省大慶市政府通過大慶市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司等企業(yè)，采取發(fā)行企業(yè)債券、貸款等方式融資 12.78 億元。上述資金到位后并未用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是由大慶市財政局統(tǒng)籌安排用于償還政府性債務(wù)、工程欠款等支出，并由大慶市財政局負(fù)責(zé)償還融資本息。
2017 年 8 月至 2018 年 3 月，因無法直接從金融機構(gòu)獲得融資，重慶市南岸區(qū)隧道工程建設(shè)辦公室等 4 家單位與重慶市南岸區(qū)城市建設(shè)發(fā)展（集團）有限公司等 3 家區(qū)屬企業(yè)簽訂借款協(xié)議，約定以土地出讓收入或財政資金償還的方式違規(guī)舉借債務(wù)6.92 億元，用于土地收儲、歸還銀行貸款等支出。
疏堵結(jié)合嚴(yán)監(jiān)管
地方政府債務(wù)治理思路是“疏堵結(jié)合”，為了控制債務(wù)增長，國務(wù)院實施了債務(wù)限額管理，給地方政府舉債設(shè)立“天花板”。而在詳細(xì)分析地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保動因后，中央出臺了組合拳進(jìn)行嚴(yán)打。
財政部去年底曾刊發(fā)《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，分析了地方違法違規(guī)舉債的主要原因：一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)等。對此，近些年中央淡化對地方GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）考核，樹立官員正確的“政績觀”，并對地方債實施“倒查責(zé)任，終身問責(zé)”。去年一些違規(guī)舉債擔(dān)保市縣主要領(lǐng)導(dǎo)被批評教育或警告，對舉債直接負(fù)責(zé)任的官員給予撤職。
財政部上述報告稱，今年研究出臺終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法，堅決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。督促省級政府健全責(zé)任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。
長期關(guān)注地方債的上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮曾告訴第一財經(jīng)記者，地方政府隱性債務(wù)形成的根本原因是基層政府承擔(dān)支出責(zé)任大，但財政收入不足，因此為了城市發(fā)展或者滿足基本公共服務(wù)，地方變相舉債使得隱性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構(gòu)為了業(yè)績也推波助瀾，大量提供違規(guī)融資。
財政部分析稱，有些金融機構(gòu)認(rèn)為地方政府不會破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴(yán)格評估政府背景項目風(fēng)險，放松風(fēng)險管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設(shè)，助推地方政府變相舉債。
去年以來，一些給地方違法違規(guī)舉債提供融資的金融機構(gòu)也相繼受到罰款等懲罰，金融部門也強化對金融機構(gòu)的監(jiān)管。
為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政部要求各地堅決遏制隱性債務(wù)增量，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會買單的幻覺，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的幻覺。
在嚴(yán)堵地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保同時，財政部也開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”，包括增加地方政府發(fā)行債券額度，推出土地儲備等專項債券這類“中國市政債”來更好地滿足地方融資需求，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，借助社會資本力量來提供更好的公共服務(wù)。鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
